“检察建议”是指检察机关为促进法律统一正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合司法办案具体情况，向有关单位提出的完善制度、加强内部制约、对违法现象予以纠正处理等方面的建议，其是检察机关以其法律监督职权参与完善社会治理，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。在司法体制改革背景下，如何调整检察建议的内容以及行使方式，使检察机关的职能转型成为发展的转机，在新时代中更好地履行法律所赋予的职责，是需要研究的重要问题。
检察建议工作面临的新情况
如今，本轮司法体制改革对检察机关的职权内容有较多调整。其中，既有国家监察体制改革带来的使检察机关不再保留对职务犯罪的（一般）侦查权，也有公益诉讼使检察机关增加了新的职权。检察机关职权的这种增减变化，以及司法体制改革的其他相关内容，对检察建议工作来说，有以下三个方面的新情况需要特别关注。
一是检察建议的内容和重心发生变化。在以往的检察建议工作中，检察机关在办理民事诉讼和行政诉讼案件时，也会根据案件的具体情况，向有关部门提出检察建议。然而，其相对于检察机关办理刑事案件所制发的检察建议，无论是从数量上，还是从重要程度上，都存在明显的差距。重刑轻民（包括“轻行”）的问题仍较为突出。而在本轮司法体制改革中，检察机关承担了提起（民事和行政）公益诉讼的职责，这促使检察建议更多地源自民事和行政诉讼领域。改变以往检察建议工作中刑事强而民事、行政弱的局面，除了预防违法犯罪这样的传统功能，检察建议应更加凸显督促行政机关依法履行相应行政职权等功能。为此，检察机关需要顺应民事和行政这两个方面检察建议的增长趋势，在不削弱刑事检察建议工作的同时，加强民事和行政方面的检察建议工作，使检察建议工作这一新的增长点成为法律监督职能服务社会发展的重要方面。
二是检察建议发挥作用的方式产生了变化。检察建议是向有关部门提出的，其能否发挥作用以及产生何种效果，并不仅由制发检察建议的检察机关决定。以往实践中，检察机关以检察建议等方式所开展的法律监督，往往被称之为“软监督”“柔性监督”。对此，检察机关为使检察建议能够发挥积极作用、产生预期效果，应当探讨具有实质推动作用的方式，以使检察建议能够得到落实。当然，刑事诉讼中检察机关提出的量刑建议等，由于认罪认罚从宽制度的健全将产生更大实效。为了促进民事和行政方面的检察建议能够发挥积极作用，一些地方的检察机关进行了探索。例如，上海市检察机关、山东省一些地方检察机关采用了公开宣告送达，检察官与被建议单位以及人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人员全程参与送达等不同方式，使检察建议得到较高程度的采纳。
三是检察建议的品质要求更加突出。在司法体制改革背景下，检察建议工作重心发生变化，这对检察建议的品质有了更高的要求。为提升检察建议的品质，最高人民检察院在一些省市进行了检察建议规范化的试点，取得了预期的效果。例如，将检察建议书的审核统一由检察机关法律政策研究室负责，改变了以往由各业务部门具体负责，而未实行集中管理和留底存档的做法，避免了检察机关对检察建议的制发和回复情况难以全面掌握、管理较为混乱、查找不方便等问题。
检察建议工作的新思路
确立检察建议工作新的理念。新的理念主要有三个方面：一是检察机关的法律监督并非高人一等；二是检察机关的法律监督应追求双赢多赢共赢；三是应将检察机关的法律监督与办案相结合。应当明确，检察机关作为法律监督机关，不是要在地位上超越谁，并不是要追求比其他部门更大的权力，甚至不是要求说话就要算数、就要管用，而是为了与被监督的部门一起，积极促进国家的法治事业。需要看到，新形势下检察建议的提出是为了促进整个国家的法治发展，是为了促进各部门依照法律规定履职；更重要的是，检察机关发现问题而提出检察建议，旨在解决问题。
超越法律监督“软”和“硬”的观念，确立监督实效的新思维。以往，检察建议通常被认为是发挥配合、辅助和补充作用。确实，在刑事诉讼中，检察机关在履行捕、诉等职能外，通常以检察建议这种“软手段”的监督方式延伸法律监督职能。对检察建议的这种认识在传统的刑事领域具有合理性，但在民事和行政领域，对检察建议的这种认识却是片面的。检察机关如果通过司法办案发现社会治理中存在的不足和缺陷，提出相应的建设性的意见，从而推进社会治理的创新，这样的检察建议，就其预防违法犯罪、延伸办案效果、服务社会来说，并不是居于辅助功能的“软”监督。至少，不能再以“软”或“硬”来概括其特点。当前有观点提出，检察建议要以“柔性监督”的方式实现“刚性监督”的效果。这种认识比原来认为只有依托“刚性”才能实现监督的职责，当然是一种进步。但在此基础上还应进一步思考，超越检察机关法律监督的“刚柔”思维，转为强调效果思维。由此，可以消除检察建议工作中的硬性思维、直线思维，避免以一己之力强行推动检察建议的落实，而是积极寻求有效途径和方法推动检察建议的落实，最终将有助于促进在法律监督中实现双赢多赢共赢。
根据不同类型的检察建议确定相应的工作思路。可以对检察建议进行不同的分类。例如，按照检察建议所涉专业领域不同，可以将其分为刑事、民事和行政这三种类型的检察建议。又如，根据检察建议是为了纠正违法还是为了预防违法犯罪，也可以作相应的分类。再如，按照检察建议是在办理案件之后所制发还是在启动诉讼程序之前所制发，也可以进行分类。分类是为了方便归纳其不同的特点，为深入研究、推进工作奠定基础。例如，刑事检察建议因为经历多年，在建议的内容和行文格式以及促进落实等方面，已经积累了较多经验，虽也不乏需要改进之处，但这方面检察建议工作的重点主要是完善。而民事和行政领域的检察建议，一方面经验相对匮乏，另一方面在快速发展的社会中新情况又层出不穷，因此，这方面的工作重点是积极探索。
新的时代背景要求检察建议工作应探索新的方法。现阶段，检察建议工作是一项需要更多投入才能完成使命的工作。为此，需要研究推进检察建议工作的新方法。从一些地方的探索情况来看，除了制发高质量的检察建议之外，特别引人瞩目的是推行检察建议公开宣告、公开送达，以及争取当地党委、政府、人大、政协等部门对检察建议工作的支持。这种方式贯通了检察监督与其他监督，便于聚焦典型突出问题，更加有利于推动违法情形的整改纠正，督促有关部门积极依法履行职责。同时，以公告、宣告形式公开检察建议内容，也是对检察建议的主动宣示、集中宣传，有利于赢得社会舆论更多了解和支持，促进与公众的良性互动，提升检察公信力。
检察建议主要基于检察机关的履职而展开。质言之，并不是行政机关产生的所有问题都应纳入检察建议关注的范围，检察机关只是在履行法定职责的过程中，即通常所说的“司法办案”过程中，发现行政机关在执法等方面存在问题，才需要通过制发检察建议的方式解决问题。当然，肯定了检察建议以“办案”为前提，并不意味着制发检察建议本身就不是办案。虽然检察建议并非完全一样，也有繁简、难易等区别，但这不应影响其本身就是办案的一部分，因此，如何激励各地检察机关将检察建议工作作为办案事项，积极推动检察官开展这项工作，是个需要进一步研究的问题。
（作者为浙江大学光华法学院教授。本文节选自《人民检察》第16期《检察建议工作面临的新情况与新思路》一文，标题为编者所加）
